Kleine Anfrage der Abgeordneten Annalena Baerbock, Bärbel Höhn, Sylvia Kotting-Uhl, weiterer Abgeordneter und der Fraktion BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN

Treibhausgasemissionen aus Landnutzungsänderungen

Im Juli 2016 hat die Europäische Kommission einen Vorschlag für eine Verordnung zur Minderung der Treibhausgasemissionen im Nichtemissionshandelsbereich (ESR) sowie einen Vorschlag für eine Verordnung zur Einbeziehung der Emissionen und Minderungen aus Landnutzung, Landnutzungsänderungen und Forstwirtschaft (LULUCF) in den Europäischen Klima- und Energierahmen 2030 vorgestellt. Demnach soll im Zeitraum von 2021 bis 2030 u. a. die Anrechnung von Emissionsgutschriften von bis zu 280 Millionen Tonnen CO₂-Äq aus Landnutzung, Landnutzungsänderungen und Forstwirtschaft in den anderen Nichtemissionshandelssektoren, die in der ersten genannten Verordnung geregelt sind, möglich sein. Mitgliedstaaten sollen allerdings keine Netto-Treibhausgasemissionen im LULUCF-Bereich haben, dieser Grundsatz wird als „No-Debit-Regel“ bezeichnet. Mitgliedstaaten sollen außerdem entscheiden können, welche nationalen Maßnahmen zur Erfüllung ihrer Verpflichtungen im Bereich LULUCF angemessen sind, einschließlich der Option, Emissionen aus einer Landnutzungskategorie durch den Abbau innerhalb einer anderen Landnutzungskategorie auszugleichen. Sie sollen auch die Möglichkeit bekommen, die Emissionen im Zeitraum von 2021 bis 2030 zu akkumulieren und Emissionsminderungen aus diesem Bereich untereinander zu handeln.

Wir haben der Bundesregierung 17 Fragen dazu gestellt – die Antwort dazu ging uns am 26.10.2016 zu:

1.

Frage:

Unterstützt die Bundesregierung den Vorschlag der Europäischen Kommission, Emissionen aus den LULUCF-Sektoren künftig in den Klima- und Energierahmen 2030 mit einzubeziehen (bitte begründen)?

Antwort der Bundesregierung:

Der Europäische Rat hat sich in seinen Schlussfolgerungen vom 23./24. Oktober 2014 darauf verständigt, eine Strategie zu beschließen, wie der Sektor Landnutzung, Landnutzungsänderung und Forstwirtschaft (LULUCF) in den 2030-Rahmen zur Treibhausgasminderung einbezogen werden soll, sobald die technischen Gegebenheiten dies zulassen, in jedem Fall aber vor 2020. Die Europäische Kommission hat auf dieser Grundlage am 20. Juli 2016 einen Legislativvorschlag zur Einbeziehung der Emissionen und des Abbaus von Treibhausgasen aus Landnutzung, Landnutzungsänderungen und Forstwirtschaft (LULUCF) in den Rahmen für die Klima- und Energiepolitik bis 2030 vorgelegt. Dieser Vorschlag würde die derzeit gültige Entscheidung 529/2013 („LULUCF-Entscheidung“) ersetzen.

Die Bundesregierung ist der Auffassung, dass zur Erreichung des langfristigen Ziels der Treibhausgasneutralität dem LULUCF-Sektor eine wichtige Rolle zukommt. Das Paris-Abkommen (PA) verpflichtet alle Vertragsparteien auf das langfristige Ziel, „in der zweiten Hälfte dieses Jahrhunderts ein Gleichgewicht zwischen den anthropogenen Emissionen von Treibhausgasen aus Quellen und dem Abbau solcher Gase durch Senken“ herzustellen (Artikel 4 Absatz 1 PA). Dabei ist zu berücksichtigen, dass dem Umfang potenzieller Senken und ihrer Erschließung Grenzen gesetzt sind und anzuerkennen, „dass die Gewährleistung der Ernährungssicherheit und die Beendigung des Hungers grundsätzlich Vorrang haben und dass die Systeme der Nahrungsmittelerzeugung gegenüber den nachteiligen Auswirkungen der Klimaänderungen besonders anfällig sind” (Präambel PA). Der Legislativvorschlag sollte die klimapolitische Architektur so weiterentwickeln, dass sie der Bedeutung von LULUCF für den Klimaschutz, der Volatilität des Sektors und den Unsicherheiten der technischen Gegebenheiten Rechnung trägt. Aus Sicht der Bundesregierung gilt es insbesondere, Anreize für Klimaschutzmaßnahmen im LULUCF-Sektor zu etablieren und die Klimaschutzziele und Anspruchsniveaus des 2030-Rahmens in den restlichen Sektoren nicht in Frage zu stellen.

2.

Frage:

Welcher Anteil am europäischen Klimaziel einer Treibhausgasminderung von mindestens 40 Prozent könnte nach Kenntnis der Bundesregierung durch entsprechende Gutschriften maximal erreicht werden?

Antwort der Bundesregierung:

Der maximale Anteil von LULUCF-Gutschriften am Treibhausgasminderungsziel von mindestens 40 Prozent wird maßgeblich von der Ausgestaltung des Regelwerkes zur Integration von LULUCF in den 2030-Klimaschutzrahmen beeinflusst. Wie sich LULUCF auf die Treibhausgasminderung insbesondere in den Sektoren außerhalb des Emissionshandels und die Minderungsziele insgesamt auswirkt, hängt unter anderem davon ab, nach welchen Regeln der LULUCF-Sektor angerechnet wird (sog. Anrechnungsregeln) und ob, beziehungsweise in welchem Maße, es eine Flexibilität mit anderen Sektoren außerhalb des Emissionshandels geben wird. Eine Quantifizierung des maximal möglichen Anteils von LULUCF-Gutschriften hängt daher von vielen Faktoren ab und ist zurzeit nicht möglich. Im Legislativvorschlag der Kommission ist die Möglichkeit enthalten, LULUCF-Gutschriften in Höhe von bis zu 280 MtCO2 auf das Ziel der Sektoren unter der ESR im Zeitraum von 2021 bis 2030 anzurechnen. Dadurch müssten die ESR-Sektoren entsprechend weniger Treibhausgasminderung erbringen. Die Auswirkungen auf das Erreichen des EU-Langfristziels sowie auf die Langfristziele des
Paris-Abkommen wurden aus Sicht der Bundesregierung in der Folgenabschätzung der Europäischen Kommission nicht ausreichend adressiert und bedürfen einer vertieften Diskussion.

3.

Frage:

Um welchen Anteil könnten die nach Verordnungsvorschlag zusätzlich zum Trend nötigen Minderungen durch Anrechnungen von Gutschriften verringert werden, und wie schätzt die Bundesregierung die Folgen daraus für eine langfristige Dekarbonisierung ein?

Antwort der Bundesregierung:

Wie in der Antwort zu Frage 2 beschrieben, schlägt die Europäische Kommission eine Flexibilität zwischen LULUCF und den Sektoren unter der Effort-SharingVerordnung in Höhe von bis zu 280 MtCO2 im Zeitraum von 2021 bis 2030 vor. Ob die Obergrenze der Flexibilität erreicht wird, hängt von verschiedenen Faktoren ab und ist zum jetzigen Zeitpunkt schwer zu bewerten. Sollte die Flexibilität jedoch vollständig ausgeschöpft werden, entspräche dies EU-weit ungefähr 30 Prozent der zusätzlichen Minderung, die zur Zielerreichung unter der ESR im Vergleich zur Emissionsentwicklung im Trendszenario (EU-Referenzszenario 2016) erforderlich würde. Im Übrigen wird auf die Antworten zu den Fragen 1 und 2 verwiesen.

4.

Frage:

Wie hoch sind derzeit auf Basis des Kommissionsvorschlags die Gutschriften in Deutschland aus Landnutzung, Landnutzungsänderungen und Forstwirtschaft,
und welche Rolle würden diese bei der Zielerreichung der deutschen bzw. europäischen Klimaziele spielen können?

Antwort der Bundesregierung:

Die Folgenabschätzung der Kommission schätzt, dass durch die Anpassung der Anrechnungsregeln für landwirtschaftliche Böden in Deutschland im Zeitraum von 2021 bis 2030 im Jahr durchschnittlich Gutschriften in Höhe von 4,9 MtCO2eq entstehen. Für den Forstsektor enthält die Folgenabschätzung hingegen keine Angaben zur Höhe der potenzieller Gut- oder Lastschriften im Forstsektor ohne zusätzliche Maßnahmen oder finanzielle Anreize. Die Bundesregierung prüft derzeit die Auswirkungen des Legislativvorschlags auf die zu erwartende Menge von Gut- bzw. Lastschriften nach Anwendung der überarbeiteten Anrechnungsregeln im Zeitraum 2021 bis 2030. Die Klimaschutzziele der Bundesregierung umfassen nur diejenigen Emissionen, die nach den Regeln des Kyoto-Protokolls den Vertragsstaaten direkt angerechnet werden. Nicht erfasst sind hingegen die Kohlendioxidemissionen (bzw. Einbindung) aus Landnutzung.

5.

Frage:

Verfügt die Bundesregierung über Kenntnisse bzw. wissenschaftliche Befunde über die Permanenz von Treibhausgaseinsparungen im LULUCF-Sektor? Wenn ja, welche sind dies, und welche Schlussfolgerungen zieht die Bundesregierung daraus, und wenn nein, sind entsprechende Studien vorgesehen?

Antwort der Bundesregierung:

Unter „Permanenz“ wird im Zusammenhang mit Beiträgen zum Klimaschutz die Dauerhaftigkeit der Klimaschutzwirkung verstanden. In der Quellgruppe LULUCF kann Kohlenstoff im Boden oder der Biomasse festgelegt werden, der jedoch bei geändertem Management und durch veränderte Klimabedingungen zu einem späteren Zeitpunkt wieder freigesetzt werden kann. Diese Anreicherung von Kohlenstoff erreicht zudem im Laufe der Zeit einen Sättigungspunkt, die Klimaschutzwirkung kann also nicht langfristig fortgeschrieben werden. Beispiele dafür sind die Aufforstung und die Anreicherung von Humus in landwirtschaftlich genutzten Böden. Vor dem Hintergrund der „4‰-Initiative“ der französischen Regierung, die von Deutschland unterstützt wird, werden diese Zusammenhänge derzeit weiter untersucht. Ein Beispiel für eine dauerhafte Kohlenstoffanreicherung sind intakte Moore, in denen neuer Torf entsteht. Durch Entwässerung tiefgründiger Moore entstehen über sehr lange Zeiträume Emissionen aufgrund der Torfzersetzung. Der Schutz von bestehenden Moorböden vor Entwässerung oder die Wiedervernässung genutzter Moorböden haben daher eine quasi permanente Klimaschutzwirkung. Schließlich hat die Definition der Referenzsituation Einfluss auf die Frage, ob Maßnahmen im LULUCF-Bereich als „permanente“ Klimaschutzwirkungen angerechnet werden können. Dies ist z. B. bei der Erhaltung des Dauergrünlands der Fall. In Deutschland traten in der geplanten Referenzperiode von 2005 bis 2007 hohe Emissionen aus der Umwandlung von Dauergrünland in Ackerland auf. Die Grünlanderhaltung mindert die Emissionen gegenüber dieser Referenz dauerhaft.

6.

Frage:

Welches Berechnungsmodell nutzt die Bundesregierung für die Feststellung der Emissionen bzw. der Emissionsminderungen im LULUCF-Sektor, und welche Emissionen oder Minderungen gab es bereits seit 2005 in diesem Bereich?

Antwort der Bundesregierung:

Die Emissionen und Kohlenstofffestlegungen in der Quellgruppe LULUCF werden jährlich im Nationalen Inventarbericht (NIR) dargestellt. Zuständig für die Ermittlung der Emissionen in dieser Quellgruppe ist das Thünen-Institut in Zusammenarbeit mit dem Umweltbundesamt. Die verwendeten Datengrundlagen und Methoden werden im NIR dargestellt. Für die anrechenbaren Emissionsminderungen sind aber nicht die Emissionen und Kohlenstofffestlegungen in absoluten Zahlen relevant, sondern die Veränderungen gegenüber der jeweils definierten Referenz. Bislang gelten hierzu die Vorgaben zur zweiten Verpflichtungsperiode des Kyoto-Protokolls.

Quelle: UBA, Nationale Trendtabellen für die dt. Berichterstattung atmosphärischer Emissionen 1990 – 2014 (Arbeitsstand: 25.11.2015)

 

 

 

 

 

7.

Frage:

Befürwortet die Bundesregierung ein EU-weit einheitliches Berechnungsmodell für die Anrechnungen von Emissionsminderungen im LULUCF-Sektor?

Antwort der Bundesregierung:

Die für die zweite Verpflichtungsperiode des Kyoto-Protokolls entwickelten Anrechnungsregeln (umgesetzt im Beschluss Nr. 529/2013/EU) stellen bereits ein weitgehend einheitliches Berechnungsmodell für Emissionen und Einbindungen im LULUCF-Sektor dar. Diese Regeln werden nun durch den Kommissionsvorschlag entsprechend weiterentwickelt. Lediglich für die Berechnung der Referenzwerte in der Landkategorie „bewirtschaftete Waldflächen“ werden in den EU-Mitgliedstaaten teilweise sehr verschiedene Methoden angewandt, die zu jeweils verschiedenen Ergebnissen kommen. Die Zuständigkeit für die Berechnung sollte weiterhin bei den Mitgliedstaaten verbleiben.

8.

Frage:

Wie viele Hektar Grünland sind nach Kenntnis der Bundesregierung in den letzten zehn Jahren in Deutschland umgebrochen bzw. umgewandelt worden (bitte pro Jahr, wenn möglich nach Bundesländern)?

Antwort der Bundesregierung:

Der Bundesregierung liegen keine Informationen darüber vor, wie viele Hektar Grünland in den letzten zehn Jahren in Deutschland umgebrochen bzw. umgewandelt wurden. Es liegen aber Zahlen zu den mittels Bodennutzungshaupterhebung jährlich ermittelten Dauergrünlandflächen vor. Festzustellen ist, dass sich der Trend der Dauergrünlandabnahme seit dem Jahr 2014 nicht mehr fortgesetzt hat. Im Jahr 2016 lag der mittels Bodennutzungshaupterhebung erfasste Umfang des Dauergrünlands um 70,6 Tausend Hektar über dem Flächenumfang von 2013.

 

9.

Frage:

Plant die Bundesregierung ein flächenscharfes Umwandlungsverbot von umweltsensiblem Grünland auch für Betriebe, die keine Agrarsubventionsempfänger sind? Wenn ja, in welcher Form, und wenn nein, warum nicht? Welche Bundesländer haben bereits weitgehende Regelungen zum Grünlanderhalt getroffen?

Antwort der Bundesregierung:

Es wird auf die Antwort zu Frage 14 verwiesen.

10.

Frage:

Für wie viele Hektar (ha) Dauergrünland (nicht umweltsensibel) wurde eine Genehmigung zur Umwandlung erteilt? Wie viele ha lagen davon in den Natura-2000-Vogelschutzgebieten? Wie viele ha Neugrünland wurden für die Umwandlung angelegt (bitte pro Jahr, wenn möglich nach Bundesländern aufschlüsseln)?

Antwort der Bundesregierung:

In der Vergangenheit gab es in einigen Bundesländern Umwandlungsgenehmigungen im Rahmen von Cross Compliance; seit 2015 gibt es Umwandlungsgenehmigungen im Rahmen des Greenings. Weiterhin wurden und werden Umwandlungsgenehmigungen auch aufgrund landesrechtlicher fachgesetzlicher Regelungen erteilt, z. B. in Bundesländern mit Dauergrünlanderhaltungsgesetzen. Davon können auch Natura-2000-Gebiete betroffen sein. Für die Erteilung von Umwandlungsgenehmigungen sind in allen Fällen die Bundesländer zuständig. Der Bundesregierung liegen darüber keine Daten vor.

11.

Frage:

Welche Schlussfolgerungen zieht die Bundesregierung aus dem Vorschlag der LULUCF-Verordnung, wonach LULUCF-Gutschriften handelbar würden und damit ein LULUCF-Markt geschaffen wird, und befürwortet sie einen Handel mit Emissionsgutschriften aus Emissionen aus Landnutzung und Landnutzungsänderungen für die Zeit nach 2020, und befürwortet sie die Möglichkeit, ggf. selbst am Handel teilzunehmen und Emissionsgutschriften zur eigenen Zielerreichung einzukaufen bzw. überschüssige Emissionsminderungen zu veräußern?

Antwort der Bundesregierung:

Im Grundsatz befürwortet die Bundesregierung die Möglichkeit, überschüssige Gutschriften im Rahmen der LULUCF-Verordnung an andere Mitgliedstaaten zu übertragen. Die Bundesregierung wird sich hierzu zu gegebenem Zeitpunkt im Detail positionieren.

12.

Frage:

Welche konkreten Maßnahmen plant die Bundesregierung, um die Kohlenstoffbindungskapazitäten der Böden zu erhalten und ggf. zu erweitern, und welche Minderungsziele sind mit jeweils welchen Maßnahmen zu erreichen?

Antwort der Bundesregierung:

Vorrang vor der Erhöhung des Bodenkohlenstoffs hat die Erhaltung, insbesondere auf kohlenstoffreichen Böden. Dies wird u. a. durch den Schutz des Grünlands vor Umwandlung in Ackerland und den Schutz von Moorböden (zu Moorböden siehe die Antworten der Bundesregierung zu den Fragen 1 und 3 bis 5 auf Bundestagsdrucksache 18/7197) angestrebt. Deutschland unterstützt die „4‰-Initiative“ der französischen Regierung, die den Erhalt und die Vermehrung von organischer Substanz in landwirtschaftlichen Böden in den Fokus für eine nachhaltige Landwirtschaft nimmt. Vor diesem Hintergrund werden derzeit Möglichkeiten für eine Kohlenstoffanreicherung in Ackerböden untersucht.

13.

Frage:

Kann die Bundesregierung bestätigen, dass der deutsche Projektionsbericht von 2015/2016 aufzeigt, dass die Emissionen in der Landwirtschaft bei aktuellen Maßnahmen bis 2030 in etwa gleich bleiben würden, und plant sie Maßnahmen, die dazu beitragen, diese Emissionen zu senken?

Antwort der Bundesregierung:

Gemäß dem Projektionsbericht 2015 in seiner aktualisierten Fassung vom Oktober 2016 ist auf Basis der bisher umgesetzten Maßnahmen und bei konsequenter Umsetzung der Maßnahmen des Aktionsprogramms Klimaschutz 2020 davon auszugehen, dass die Emissionen des Landwirtschaftssektors (einschl. landwirtschaftlichem Verkehr) bis 2030 in etwa auf dem heutigen Niveau von ca. 72 Millionen Tonnen liegen würden. Alle Wirtschaftsbereiche, auch die Landwirtschaft, müssen im Rahmen ihrer Möglichkeiten und unter Berücksichtigung der Vermeidungskosten weitere Beiträge zum Klimaschutz leisten. Über weitere Maßnahmen zur Minderung der Emissionen im Bereich der Landwirtschaft wird derzeit im Rahmen der Abstimmungen zum Klimaschutzplans 2050 beraten.

14.

Frage:

Welche Schlussfolgerungen zieht die Bundesregierung aus der Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts, welches ein behördliches Umbruchverbot auf einer Moorfläche für rechtswidrig erklärt hat (Az.: BVerwG 4 C 4.15 – Urteil vom 1. September 2016)? Plant die Bundesregierung Regelungen, die rechtssichere Umbruchverbote auf Moorstandorten ermöglichen? Wenn ja, welche, und bis wann, und wenn nein, warum nicht?

Antwort der Bundesregierung:

In dem zitierten Urteil hat das Bundesverwaltungsgericht entschieden, dass § 5 Absatz 2 Nummer 5 des Bundesnaturschutzgesetzes zwar Grundsätze der guten fachlichen Praxis in der Landwirtschaft enthält, jedoch keine Gebote bzw. Verbote, die es den zuständigen Vollzugsbehörden erlauben, Anordnungen zum Schutz von Grünland zu erlassen. Derzeit wird innerhalb der Bundesregierung abgestimmt, ob und wie ein verbesserter Grünlandschutz durch bundesgesetzliche Regelungen erreicht werden kann. Verschiedene Bundesländer haben bereits weitergehende Vorkehrungen für den Grünlandschutz auf Moorböden getroffen. In Brandenburg und Mecklenburg-Vorpommern gilt eine Umwandlung von Grünland in Ackerland auf Niedermoor als Eingriff. Generell als Eingriff gilt eine Grünlandumwandlung in Sachsen und Thüringen. Drei Bundesländer haben Gesetze zur umfassenden Grünlanderhaltung erlassen, die den Schutz unabhängig vom Bundesnaturschutzgesetz regeln (Baden-Württemberg: Gesetz zur Änderung des Landwirtschafts und Landeskulturgesetzes vom 13. Dezember 2011; Mecklenburg-Vorpommern: Dauergrünlanderhaltungsgesetz vom 10. Dezember 2012; Schleswig-Holstein: Dauergrünlanderhaltungsgesetz vom 7. Oktober 2013).

15.

Frage:

Steht die derzeitige Struktur der Gemeinsamen Agrarpolitik der EU im Einklang mit den Klimazielen der EU für 2030 und der Verpflichtung gemäß dem Pariser Klimaabkommen, und wenn nicht, schlussfolgert die Bundesregierung daraus, dass ab der Förderperiode 2021 die Direktzahlungen schrittweise nur noch für konkrete Umwelt-, Klima- und Naturschutzanliegen umzuwidmen und auszuzahlen sind? Wenn nein, warum nicht?

Antwort der Bundesregierung:

Mit der Gemeinsamen Agrarpolitik (GAP) werden auch Klimaschutzmaßnahmen in der Landwirtschaft sowohl im Rahmen des Greenings der Direktzahlungen als auch über die Maßnahmen der zweiten Säule gefördert. Um die anspruchsvollen Verpflichtungen des Pariser Klimaabkommens zu erfüllen und weiteren Umwelt- und Naturschutzanliegen gerecht zu werden, werden in Zukunft die Elemente der GAP hinsichtlich ihrer Effektivität für den Klimaschutz zu überprüfen sein.

16.

Frage:

Wie bewertet die Bundesregierung die bestehenden Überwachungs-, Anrechnungs- und Verbuchungsregeln, und welche bestehenden Unsicherheiten hat sie identifiziert? Sollte LULUCF in den Klimarahmen 2030 einbezogen werden, wenn diese Unsicherheiten fortbestehen?

Antwort der Bundesregierung:

Für die Bundesregierung sind robuste Anrechnungsregeln eine Voraussetzung für die Integration von LULUCF in den EU-Rahmen zur Treibhausgasminderung bis 2030. Die für die zweite Verpflichtungsperiode des Kyoto-Protokolls entwickelten Regeln bilden dafür eine geeignete Grundlage. Die Umsetzung des Beschlusses Nr. 529/2013/EU (sog. LULUCF-Entscheidung) sollte dafür genutzt werden, um bis zum Jahr 2021 die LULUCF-Inventare und die Anrechnungsregeln weiter zu konsolidieren und noch bestehende Unsicherheiten zu adressieren. Im Übrigen wird auf die Antworten zu den Fragen 1 und 7 verwiesen.

17.

Frage:

Wird sich die Bundesregierung im Rahmen der Verhandlungen um die LULUCF-Verordnung dafür einsetzen, dass sich die europäischen Verpflichtungs- und Evaluationszeiträume am Ambitionsmechanismus des Pariser Klimaabkommens orientieren und damit mehr Aussagekraft für die europäische Klimapolitik insgesamt erhalten? Wenn nein, warum nicht?

Antwort der Bundesregierung:

Gemäß Artikel 15 der LULUCF-Verordnung soll die Verordnung alle fünf Jahre überprüft werden, beginnend mit dem 28. Februar 2024. Die Bundesregierung prüft derzeit, ob sie eine Notwendigkeit für Änderungen an Artikel 15 sieht.

 

Die kleine Anfrage sowie die Antworten der Bundesregierung können Sie auch hier im pdf-Format nachlesen.


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